5分排类3

侯明(ming)2020-05-30 03:16

侯明(ming)、宋雅琴/文 有xing)蚋fu)工復(fu)產、深化(hua)供給側(ce)結構(gou)性改革、加快在建和新開工項(xiang)目建設(she)進度,成為當下戰疫情、穩增長(chang)的共識。近兩(liang)個月,多個省市公布了高達(da)幾十萬億的投資計劃,其中很大部(bu)分是基礎設(she)施補短板(ban)項(xiang)目。這些投資單靠財政預算資金(jin)投資顯然是不現實的,發行(xing)地(di)方政府(fu)專項(xiang)債(zhai)券(quan)和推廣PPP模式無(wu)疑是地(di)方政府(fu)可以(yi)選擇的主要(yao)手段(duan),但兩(liang)者又各有優勢,也各有不足之處,如何將兩(liang)者有xing)?岷希 玫納(na)罨hua)供給側(ce)結構(gou)性改革,助力(li)戰疫情、穩增長(chang)呢?筆者試著(zhou)提(ti)出若干建議(yi)共探討(tao)。

地(di)方政府(fu)專項(xiang)債(zhai)券(quan)和PPP各有優勢

地(di)方政府(fu)專項(xiang)債(zhai)券(quan)適shi)糜諳紙jin)流收入(ru)能夠完全覆(fu)蓋專項(xiang)債(zhai)券(quan)還(huai)本付duan) 婺5墓 嫘韻xiang)目,其優勢在于融資成本相對(dui)較(jiao)低,運(yun)作流程較(jiao)快。2020年以(yi)來,專項(xiang)債(zhai)券(quan)發行(xing)利率已連續兩(liang)個月走低,2月專項(xiang)債(zhai)券(quan)平均發行(xing)利率低至3.34%。專項(xiang)債(zhai)券(quan)申報發行(xing)速度往往也比(bi)較(jiao)快,有xing)┤焙虼由甌 椒 xing),快的時候兩(liang)三個月資金(jin)就(jiu)下來了。專項(xiang)債(zhai)券(quan)發行(xing)的規模也在不斷(duan)增加。2018年發行(xing)專項(xiang)債(zhai)券(quan)19460億元(yuan),2019年增加到25882億元(yuan)。2020年伊始,專項(xiang)債(zhai)券(quan)發行(xing)提(ti)速迅猛,截止(zhi)2020年2月底,2020年專項(xiang)債(zhai)券(quan)就(jiu)已經發行(xing)了9497.92億元(yuan)。2020年新增地(di)方政府(fu)專項(xiang)債(zhai)券(quan)絕大部(bu)分投duan)蛄私jiao)通、市政、產業園區(qu)、生態建設(she)、環境(jing)保護、教科文衛和社會保障等領域。

經過6年多的發展,PPP模式在助推國家治理(li)現代化(hua)、深化(hua)供給側(ce)結構(gou)性改革等que)矯嫻撓攀葡月段(duan)摶傘M 惺盜li)的na)緇嶙時荊 繕緇嶙時窘餼魷xiang)目資本金(jin)和融資問題,統一(yi)負責設(she)計、建設(she)和運(yun)營(ying),政府(fu)根據績(ji)效考核結果支付補貼(tie),真正(zheng)實現讓專業的人做專業的事。在PPP模式jiao)攏 fu)要(yao)做的就(jiu)是做好規劃、監管和績(ji)效考核,創造(zao)良好的投資環境(jing)。依(yi)托于財政部(bu)PPP綜合信息平台和國家發改委全國PPP項(xiang)目信息監測服務(wu)平台,PPP真正(zheng)做到了全生命周期(qi)信息的公開。從實際(ji)效果來chun)矗PP成效顯著。截止(zhi)2020年3月底財政部(bu)PPP綜合信息平台管理(li)庫已有9454個項(xiang)目,涉及投資14.4萬億元(yuan),這里(li)面有很大一(yi)部(bu)分項(xiang)目已經建成並投入(ru)運(yun)營(ying),為我國經濟社會發展gou)畢xian)了不小的力(li)量。

2020年,PPP迎來了新的發展機遇。2月10日財政部(bu)PPP中xing)撓》 豆賾詡涌旒憂空fu)和社會資本合xian)PP項(xiang)目入(ru)庫和儲(chu)備管理(li)工作的通知》(財政企函[2020]1號),提(ti)出要(yao)切實發揮PPP項(xiang)目補短板(ban)、穩投資的作用,鼓勵提(ti)前部(bu)署(shu)、提(ti)前bai)急浮?ti)前開發。3月19日,廣西自(zi)治區(qu)人民政府(fu)出台《關于印發廣西進一(yi)步加快推進PPP 工作促進經濟平穩que) 故 tiao)措施的通知》(“桂十條(tiao)”)。這是今(jin)年第一(yi)個由省級政府(fu)出台的PPP政策,提(ti)振了廣西推動(dong)PPP的決心和信心,也是對(dui)全國推廣PPP模式的一(yi)種zhi)奈琛/p>

地(di)方政府(fu)專項(xiang)債(zhai)券(quan)和PPP各有不足

地(di)方政府(fu)專項(xiang)債(zhai)券(quan)融資成本jiu)que)實很低,但從全生命周期(qi)成本和經營(ying)管理(li)效率來chun)矗 ㄏxiang)債(zhai)券(quan)並不一(yi)定佔優。專項(xiang)債(zhai)券(quan)只解決了資金(jin)籌集(ji)問題,沒(mei)有解決建設(she)和運(yun)營(ying)管理(li)效率問題。有xing)┤xiang)目專項(xiang)債(zhai)資金(jin)到位後,由于前期(qi)工作準備fu)懷浞鄭 儷儻wu)法開工,造(zao)成資金(jin)大量閑置,白(bai)白(bai)損失(shi)利息。從項(xiang)目全生命周期(qi)管理(li)的角(jiao)度,有xing)┬ㄏxiang)債(zhai)券(quan)項(xiang)目在前期(qi)工作省下的時間和融資環節節省的費用,很可能遠(yuan)不及投資決策失(shi)誤、建設(she)運(yun)營(ying)管理(li)失(shi)控造(zao)成的損失(shi)。

有xing)┤絲贍芫jue)得PPP有點慢,不如專項(xiang)債(zhai)券(quan)資金(jin)下來的快。實際(ji)上在投資決策環節,“又好又快”往往是個偽命題。這種“慢”的背後,是在項(xiang)目沒(mei)有政府(fu)信用擔保的情況下,社會資本和金(jin)融機構(gou)對(dui)項(xiang)目必要(yao)性、合理(li)性、可行(xing)性進行(xing)充分論證(zheng),這恰好說明(ming)PPP能夠利用市場機制(zhi)將社會資本和金(jin)融機構(gou)引入(ru)到決策機制(zhi)中,從而有xing)?種zhi)非理(li)性的投資沖(chong)動(dong)、防(fang)範財政支出風險。實際(ji)上PPP項(xiang)目按照規範的程序操作,各部(bu)門(men)密切配合,推進速度也bu)梢yi)很快的。單純(chun)追求快,而不以(yi)做好前期(qi)工作為前提(ti),是不符合供給側(ce)結構(gou)性改革精神的。

PPP與專項(xiang)債(zhai)券(quan)有很多地(di)方可以(yi)說是互補的,或者說一(yi)方的不足正(zheng)好是另一(yi)方的優點。首先是政府(fu)性基金(jin)預算使(shi)用方面互補。按照財金(jin)﹝2019﹞10號文的規定,“新簽約(yue)項(xiang)目不得從政府(fu)性基金(jin)預算、國有資本經營(ying)預算安排(pai)PPP項(xiang)目運(yun)營(ying)補貼(tie)支出”。但專項(xiang)債(zhai)券(quan)可以(yi)用政府(fu)性基金(jin)預算收入(ru)作為債(zhai)券(quan)本息償付來源。其次對(dui)于項(xiang)目收zhao)嫻囊yao)求不一(yi)樣。專項(xiang)債(zhai)券(quan)要(yao)求項(xiang)目專項(xiang)收入(ru)和/政府(fu)性基金(jin)預算收入(ru)必須(xu)覆(fu)蓋債(zhai)券(quan)本息,但是作為公益性項(xiang)目,項(xiang)目自(zi)身收zhao)娌換岣咭膊揮ying)該高。查閱網上披露的項(xiang)目信息,會發現有一(yi)些專項(xiang)債(zhai)的現金(jin)流明(ming)顯是包裝出來的,與項(xiang)目常規運(yun)行(xing)的收zhao)媲榭雒ming)顯不符。整(zheng)體(ti)而言,有真實現金(jin)流且現金(jin)流能覆(fu)蓋專項(xiang)債(zhai)本息的公益性項(xiang)目的規模十分有限,很難支撐起(qi)高達(da)兩(liang)萬億的專項(xiang)債(zhai)發行(xing)額度。PPP項(xiang)目可以(yi)盡(jin)量挖掘項(xiang)目收zhao)媯  豢桃庾非笫找(zhao)媯 瞥cheng)5%以(yi)內可以(yi)做政府(fu)付費項(xiang)目,超過5%以(yi)後如果使(shi)用者付費達(da)到10%可以(yi)做可行(xing)性缺口補助項(xiang)目。第三是資本金(jin)籌集(ji)難度上有區(qu)別。采用PPP模式,不需要(yao)政府(fu)籌集(ji)資本金(jin)或者只需要(yao)政府(fu)出資人代表少量出資,剩余(yu)資本金(jin)和融資都由社會資本(項(xiang)目公司)解決。而發行(xing)專項(xiang)債(zhai)券(quan),盡(jin)管全省範duan) 誑梢yi)用專項(xiang)債(zhai)券(quan)資金(jin)的20%左(zuo)右(you)用作資本金(jin),但是絕大部(bu)分資本金(jin)仍是要(yao)政府(fu)自(zi)行(xing)籌集(ji)的,在財政本就(jiu)捉襟見肘的情形下無(wu)疑增加了政府(fu)籌資的難度。而一(yi)旦政府(fu)配套資金(jin)沒(mei)有實際(ji)到位,專項(xiang)債(zhai)即ci)shi)發行(xing)成功、資金(jin)到位,也會使(shi)地(di)方政府(fu)陷入(ru)兩(liang)難境(jing)地(di)︰總投資未到位,強行(xing)開工將面臨墊資施工、爛尾工程;而如果不啟動(dong)項(xiang)目,則專項(xiang)債(zhai)資金(jin)將面臨閑置甚(shen)至被挪用。

地(di)方政府(fu)專項(xiang)債(zhai)券(quan)與PPP相結合的呼聲(sheng)早就(jiu)開始了

財政部(bu)黨組成員、副部(bu)長(chang)鄒加怡在2019年第五(wu)屆中國PPP發展(融資)論壇上就(jiu)提(ti)出,“探索PPP與專項(xiang)債(zhai)的結合,撬動(dong)社會投資,發揮協同加力(li)效應(ying)。”PPP與專項(xiang)債(zhai)券(quan)結合起(qi)來,好處是很明(ming)顯的。比(bi)如,有xing)┬ㄏxiang)債(zhai)券(quan)項(xiang)目在申報時,現金(jin)流不huai)唬 綣PP結合起(qi)來,則現金(jin)流不huai)壞哪遣bu)分通過PPP可行(xing)性缺口補助給予補貼(tie),完美解決問題。專項(xiang)債(zhai)券(quan)額度有限,單個項(xiang)目申報額度不足的時候,部(bu)分項(xiang)目申報專項(xiang)債(zhai)券(quan),剩余(yu)部(bu)分搞PPP,統籌解決資金(jin)問題,何樂而不為?專項(xiang)債(zhai)券(quan)未整(zheng)合建設(she)和運(yun)營(ying)環節,而通過PPP加you)yi)整(zheng)合則提(ti)高資金(jin)使(shi)用效率,還(huai)能實現按效付費。PPP與專項(xiang)債(zhai)結合,更加符合供給側(ce)結構(gou)性改革精神。

如何實現zhi)胤秸fu)專項(xiang)債(zhai)券(quan)與PPP的結合?

地(di)方政府(fu)專項(xiang)債(zhai)券(quan)與PPP結合,必須(xu)要(yao)找(zhao)到jiao)惺悼尚xing)的路(lu)徑(jing)。專項(xiang)債(zhai)券(quan)對(dui)應(ying)的項(xiang)目資產要(yao)納(na)入(ru)國有資產管理(li);專項(xiang)債(zhai)券(quan)對(dui)應(ying)的項(xiang)目取得的政府(fu)性基金(jin)或專項(xiang)收入(ru),要(yao)專門(men)用于償還(huai)債(zhai)券(quan)本息。PPP項(xiang)目也涉及使(shi)用者付費問題。如何對(dui)資產和項(xiang)目收入(ru)進行(xing)分別管理(li)、實現風險隔(ge)離是需要(yao)解決的關鍵問題。

第一(yi)種模式是采取A+B包的模式。

A+B包的模式,即把一(yi)個項(xiang)目拆分為兩(liang)部(bu)分,A包和B包。資金(jin)籌集(ji)方面,A包采用專項(xiang)債(zhai),資本金(jin)由政府(fu)解決,剩余(yu)資金(jin)申請(qing)專項(xiang)債(zhai)券(quan);B包采用PPP模式,資本金(jin)由政府(fu)出資人代表(如有)和社會資本jing)鱟剩 Syu)資金(jin)由項(xiang)目公司jiu)謐省Oxiang)目收zhao)婧統?zhai)安排(pai)方面,A包和B包的項(xiang)目收入(ru)實行(xing)分賬管理(li),A包項(xiang)目對(dui)應(ying)的專項(xiang)收入(ru)和政府(fu)性基金(jin)預算收入(ru)作為專項(xiang)債(zhai)券(quan)還(huai)本付duan) 叢矗  hu)管理(li);而B包對(dui)應(ying)的使(shi)用者付費ya)橄xiang)目公司收取,政府(fu)按照合同約(yue)定給予可行(xing)性缺口補助。項(xiang)目公司依(yi)法承(cheng)擔承(cheng)擔B包的償債(zhai)責任(ren)。在建設(she)和運(yun)營(ying)層面,通常由項(xiang)目公司jiu)騁yi)提(ti)供建設(she)和運(yun)營(ying)服務(wu)。A包資產歸屬政府(fu)方,但由項(xiang)目公司提(ti)供運(yun)營(ying)維護服務(wu)。合xian)髕qi)屆滿(man),B包的資產移交(jiao)給政府(fu)方。

A+B包模式,組合的效果十分明(ming)顯。一(yi)是項(xiang)目資本金(jin)由政府(fu)方與社會資本方共擔,能夠有xing)?檔駝fu)和社會資本各自(zi)出資壓(ya)力(li)。二(er)是A包使(shi)用專項(xiang)債(zhai)券(quan)籌資,可顯著降低項(xiang)目融資成本與融資難度,降低整(zheng)個項(xiang)目的缺口補助。三是用用mei)盍甦fu)性基金(jin)預算和一(yi)般公共預算,政府(fu)性基金(jin)預算用于專項(xiang)債(zhai)券(quan)還(huai)本付duan)  yi)般公共預算則用于可行(xing)性缺口補助。四是整(zheng)個項(xiang)目都由項(xiang)目公司jiu)騁yi)建設(she)和運(yun)營(ying),有利于從全生命周期(qi)角(jiao)度提(ti)質增效。

采用A+B包模式的項(xiang)目,最好選擇項(xiang)目資產和項(xiang)目收zhao)娌bu)分都能切分清(qing)楚的項(xiang)目。

第二(er)種模式發行(xing)專項(xiang)債(zhai)券(quan)募集(ji)資金(jin),采用PPP模式進行(xing)運(yun)營(ying)和/或建設(she)。

這種模式jiao)攏 fu)方負責籌集(ji)項(xiang)目資本金(jin),通過發行(xing)專項(xiang)債(zhai)券(quan)籌集(ji)剩余(yu)資金(jin)。如何整(zheng)合建設(she)和運(yun)營(ying)環節呢?有兩(liang)種選擇路(lu)徑(jing)︰一(yi)是專項(xiang)債(zhai)券(quan)資金(jin)到位之後,政府(fu)將項(xiang)目的建設(she)和運(yun)營(ying)統一(yi)招標選擇社會資本來完成,建設(she)資金(jin)由政府(fu)按進度撥付,運(yun)營(ying)則根據績(ji)效考核結果支付補貼(tie)費用。二(er)是項(xiang)目設(she)施建成後,通過PPP模式依(yi)法選擇社會資本委托運(yun)營(ying)。

無(wu)論采取哪種路(lu)徑(jing),都需要(yao)對(dui)專項(xiang)債(zhai)償還(huai)所對(dui)應(ying)的政府(fu)性基金(jin)收入(ru)或項(xiang)目專項(xiang)收入(ru)進行(xing)分賬管理(li)。對(dui)于項(xiang)目專項(xiang)收入(ru),可由政府(fu)平台公司代收,或者由社會資本收取並存入(ru)專戶(hu)管理(li)。可以(yi)探索由社會資本jing)械W畹褪杖ru)風險,即約(yue)定一(yi)個合理(li)的專項(xiang)收入(ru)預計數值(zhi),因社會資本自(zi)身原(yuan)因達(da)不到該數值(zhi)的,則差額部(bu)分由社會資本補足,促進項(xiang)目提(ti)升運(yun)營(ying)管理(li)效率。

第三種模式是專項(xiang)債(zhai)券(quan)資金(jin)用作PPP項(xiang)目債(zhai)務(wu)性資金(jin)。

這種模式jiao)攏 式jin)籌集(ji)方面,項(xiang)目資本金(jin)完全通過社會資本單獨或與政府(fu)出資人代表共同籌集(ji),剩余(yu)資金(jin)方面,一(yi)部(bu)分發行(xing)專項(xiang)債(zhai)籌集(ji),另一(yi)部(bu)分由項(xiang)目公司jiu)謐式餼觥Oxiang)目收zhao)婧統?zhai)安排(pai)方面跟A+B包模式類(lei)似,將專項(xiang)債(zhai)券(quan)對(dui)應(ying)的項(xiang)目專項(xiang)收入(ru)和政府(fu)性基金(jin)預算收入(ru)作為專項(xiang)債(zhai)券(quan)還(huai)本付duan) 叢矗歡漵yu)項(xiang)目收zhao)孀魑 xiang)目公司使(shi)用者付費,政府(fu)按照合同約(yue)定給予可行(xing)性缺口補助。建設(she)和運(yun)營(ying)層面也與A+B包類(lei)似。

采取這種模式與A+B包模式最大的差別在于,政府(fu)可以(yi)不用為籌集(ji)項(xiang)目資本金(jin)而發愁。但是這種模式的采用,至少面臨以(yi)下難題︰一(yi)是要(yao)建立(li)合規的專項(xiang)債(zhai)券(quan)資金(jin)轉(zhuan)貸路(lu)徑(jing),這需要(yao)在財政預算管理(li)層面建立(li)起(qi)相應(ying)轉(zhuan)貸通道。二(er)是要(yao)處理(li)好政府(fu)方債(zhai)權與金(jin)融機構(gou)貸款(kuan)方債(zhai)權之間的切割(ge)問題,在使(shi)用者付費收zhao)嬉yao)同時作為政府(fu)方債(zhai)權和金(jin)融機構(gou)貸款(kuan)方債(zhai)權的還(huai)款(kuan)來源的情況下,要(yao)提(ti)前約(yue)定好切分zhi)腦yuan)則和比(bi)例,做好相應(ying)的風險隔(ge)離。

當bi)唬 huai)可以(yi)探索將專項(xiang)債(zhai)券(quan)資金(jin)用作PPP項(xiang)目資本金(jin)。但是專項(xiang)債(zhai)券(quan)用作PPP項(xiang)目資本金(jin)之後,穿透來chun)矗 ㄏxiang)債(zhai)券(quan)資金(jin)本身是債(zhai)務(wu)性資金(jin),不符合xi)平jin)﹝2018﹞23號文文提(ti)到的“國有金(jin)融企業向PPP項(xiang)目提(ti)供融資,應(ying)按照‘穿透原(yuan)則’加強資本金(jin)審查”的規定。因此,專項(xiang)債(zhai)券(quan)資金(jin)能否用于PPP項(xiang)目資本金(jin)需政策進一(yi)步明(ming)確(que)。除此之外,專項(xiang)債(zhai)券(quan)用作PPP項(xiang)目資本金(jin),還(huai)需要(yao)處理(li)好政府(fu)方股東分紅權與社會資本方股東分紅權、金(jin)融機構(gou)債(zhai)權之間的切割(ge)問題,處理(li)好專項(xiang)債(zhai)的還(huai)款(kuan)期(qi)限和還(huai)款(kuan)模式與PPP項(xiang)目融資償還(huai)期(qi)限之間的關系。

(作者侯明(ming)︰北京(jing)大岳咨詢有限責任(ren)公司jing) 倫芫 li)、 宋雅琴︰北京(jing)大岳咨詢有限責任(ren)公司總政策法規師)

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